zdjecie

(R. SOBKOWICZ)

Prawa użytkownika wieczystego w Polsce

Dr Gabriela Masłowska poseł na Sejm RP

Instytucja prawa użytkowania wieczystego została wprowadzona do polskiego prawa ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jej celem pierwotnym było wspieranie budownictwa mieszkaniowego. Wobec ideologicznych założeń o utrzymaniu i prymacie własności państwowej poszukiwano takiego rozwiązania, aby zachowując monopol własności państwowej, zagwarantować podmiotom na tyle silne prawo do gruntu, by zmniejszyć ryzyko inwestowania. Taką instytucją okazało się użytkowanie wieczyste.
Mimo że nabywanie gruntów państwowych na własność stało się możliwe od 5 grudnia 1990 r., prawo użytkowania wieczystego zachowało się w systemie polskiego prawa i od 27 maja 1990 r. rozszerzono możliwość jego ustanawiania na grunty gminne.
Użytkowanie wieczyste jest najszerszym, po własności, prawem rzeczowym, zbywalnym, dziedzicznym i ustanawianym odpłatnie na czas oznaczony (od 40 do 99 lat) z możliwością przedłużenia. Grunt może zostać oddany w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, rolne, gospodarcze osobie fizycznej lub prawnej, lub tzw. ułomnej osobie prawnej, np. osobowej spółce komunalnej. Przedmiotem prawa użytkowania wieczystego może być wyłącznie nieruchomość gruntowa. Użytkownik wieczysty może korzystać z cudzego gruntu w granicach wyznaczonych przez ustawę, umowę i zasady współżycia społecznego. Prawo własności budynków oraz innych urządzeń jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, a to oznacza, że przechodzi z tym prawem na kolejnego nabywcę użytkowania wieczystego z mocy ustawy oraz że wygasa, kiedy upływa termin trwania użytkowania wieczystego zawarty w umowie.

Skala
Zgodnie z oficjalnymi danymi w użytkowaniu wieczystym w Polsce znajduje się około 8,6 proc. gruntów komunalnych (tj. 85 tys. ha), w tym około 1/3 w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i około 2,7 proc. nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa (tj. około 305 tys. ha), w tym około 129 tys. ha na terenach miejskich.
Stosunkowo szerokie wykorzystanie prawa użytkowania wieczystego w Polsce świadczy o tym, że jest ono korzystne dla właścicieli nieruchomości. Biorąc pod uwagę cały okres użytkowania wieczystego, np. 99 lat, właściciel (Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego) poza pierwszą opłatą na poziomie 15-25 proc. wartości nieruchomości, pobierając następnie 1-3 proc. wartości nieruchomości każdego roku, uzyskuje przez cały okres użytkowania wieczystego nawet 300 proc. wartości gruntu, nie tracąc przy tym prawa własności. Dlatego właściciele nie są zainteresowani zbyciem nieruchomości użytkownikom wieczystym. Ponadto właściciel może podnosić opłatę roczną w miarę wzrostu wartości nieruchomości, co ostatnio stało się często stosowaną praktyką. Może także określić w umowie sposób korzystania z nieruchomości, a w przypadku niewywiązania się z takiej umowy może zobowiązać do wniesienia opłaty dodatkowej (10 proc. wartości nieruchomości) lub wycofać się z umowy. Powyższe korzyści są jednak uzyskiwane kosztem użytkowników wieczystych. W dłuższym okresie koszty użytkowania wieczystego przekraczają wartość nieruchomości, a podnoszenie opłat rodzi poczucie niepewności, które jest tym bardziej dokuczliwe, bo przypada na podeszły wiek i ograniczone dochody. Dlatego użytkownicy wieczyści są zainteresowani przekształceniem użytkowania wieczystego w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego ze względu na dążenie właścicieli do maksymalizacji korzyści i traktowanie użytkowania wieczystego jako działalności gospodarczej, czego bezpośrednim przejawem stała się częsta i znaczna aktualizacja opłat rocznych, straciło swoje pierwotne znaczenie. Ponieważ grunty są dobrem ograniczonym, zwłaszcza na terenach miast, zmusza to do korzystania z prawa użytkowania wieczystego.

TK a użytkowanie wieczyste
Przepisy normujące tę instytucję są niespójne i rozproszone w wielu ustawach, co jest dodatkowym argumentem, że użytkowanie wieczyste w Polsce powinno być usunięte z systemu prawnego.
Powyższe względy legły u podstaw prac legislacyjnych, którym przyświecał cel ułatwień przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w Polsce. Ustawy przyjęte w tym zakresie były przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego. Ostatnią z nich była ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przyznająca żądanie przekształcenia odpłatnie z gwarancją ustawowych bonifikat w wysokości 90 proc. dla osób fizycznych o dochodach mniejszych od przeciętnego wynagrodzenia, jeśli nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe, w przypadku gruntów gminnych, 50 proc. bonifikaty w przypadku gruntów Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując skargę gmin, uznał wyżej wymienioną ustawę w części za niekonstytucyjną z powodu ingerencji ustawodawcy w dochody jednostek samorządu terytorialnego w związku z zagwarantowaną w ustawie 90-procentową bonifikatą. Jednocześnie podkreślił, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nawet na mocy ustawy nie jest sprzeczne z Konstytucją, jednak zasady muszą być ekwiwalentne, tzn. właściciel nie może z tego powodu ponieść uszczerbku w dochodach. Biorąc pod uwagę wszystkie dotychczasowe inicjatywy legislacyjne i orzeczenie TK oraz przesłanki uzasadniające przyspieszenie zdynamizowania zmian w zakresie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności oraz przygotowanie gruntu dla systemowej zmiany kodeksu cywilnego (prawa rzeczowego), Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość zaproponował w 2011 r. nowelizację ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez wprowadzenie racjonalnej, odpłatnej i powszechnej formuły uwłaszczenia wieczystych użytkowników z mocy prawa. Odpłatność opierałaby się na poziomie opłat za użytkowanie wieczyste z 2011 r. z możliwością rozłożenia na raty i wcześniejszych spłat oraz udzielenia bonifikat przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy ich uchwał. Pozbawienie gmin i jednostek samorządu terytorialnego możliwości zwiększania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste ponad poziom z 2011 r. było w tym projekcie jedyną "ceną", jaką płaciłyby jednostki samorządu terytorialnego. Ta "cena" jest dopuszczalna, na co zwraca uwagę TK w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2000 r., stwierdzając, że "samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności nie można absolutyzować". Gminy muszą się liczyć z ograniczeniami przyznanych im praw majątkowych m.in. dlatego, że "ich własność wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej". Zaproponowana zmiana uwłaszczeniowa miała mocne oparcie w standardach konstytucyjnych i uwagach TK, mimo to nie uzyskała poparcia obecnej koalicji PO - PSL. Stała się jedynie okazją do pewnej modyfikacji treści ustawy z 29 lipca 2005 r. przez większość parlamentarną, która w tej formie obowiązuje do dziś.

Od użytkowania wieczystego do własności
Na mocy obecnie obowiązującej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne (lub ich następcy prawni), które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi (nie odnosi się to do Polskiego Związku Działkowców, spółek z większościowym udziałem Skarbu Państwa i nieruchomości na cele publiczne).
Prawo do roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętych pod budownictwo mieszkaniowe i garaże mają także spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne i prawne mające udział w nieruchomości wspólnej, np. członkowie spółdzielni mieszkaniowych mający prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych wraz z udziałem w gruncie pozostającym w użytkowaniu wieczystym. W tej sytuacji żądanie przekształcenia przysługuje także wówczas, gdy osoby te uzyskały prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 roku. Nie muszą również wystąpić z żądaniem wszyscy użytkownicy wieczyści. Wystarczy taka ich liczba, aby suma ich udziałów w nieruchomości wspólnej stanowiła połowę. Inaczej mówiąc, aby suma ułamków określających ich udział w nieruchomości wspólnej stanowiła jedną drugą. Ułamkowy udział w nieruchomości wspólnej jest określany w uchwałach spółdzielni dotyczących przeniesienia praw własności lokali mieszkalnych. Spółdzielnia może także wystąpić o przekształcenie użytkowania wieczystego w imieniu członków posiadających mieszkania lokatorskie i spółdzielcze własnościowe. Jeżeli nawet jeden ze współużytkowników wieczystych zgłosi sprzeciw, właściwy organ zawiesza postępowanie administracyjne i sprawę rozpatruje sąd w trybie artykułu 199 kodeksu cywilnego. Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje w przypadku gruntów Skarbu Państwa starosta, natomiast wójt, burmistrz, prezydent miasta w przypadku gruntów jednostek samorządu terytorialnego. Prawomocna decyzja jest podstawą wpisu do księgi wieczystej. Organ wydający decyzję ustala opłatę i może udzielić bonifikat. Wyłącznie w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa zagwarantowana jest w ustawie minimalna bonifikata 50 proc. dla osób fizycznych, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed 5 grudnia 1990 r., oraz gdy nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków. Opłaty rozkłada się na raty na wniosek użytkownika wieczystego na czas nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat. Organ może żądać zwrotu bonifikaty, jeżeli nieruchomość zostanie w ciągu 5 lat zbyta lub wykorzystana na inne cele. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej, jak też właścicieli lokali, w którym przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4 ust. 15 omawianej ustawy). Przychylność gmin dla przekształceń wyraża się m.in. wysokością bonifikaty. Zdarza się niestety, że mimo atrakcyjnych bonifikat udzielanych przez gminy użytkownicy wieczyści nie mogą z nich skorzystać, ponieważ spółdzielnie mieszkaniowe mające przewagę w nieruchomości wspólnej wykazują bierność w uruchomieniu procedury, narażając tym samym swoich członków na podwyżki co 3 lata opłat za użytkowanie wieczyste i pozbawiając ich możliwości wykupu, jakie daje im ustawa.
Tym bardziej uzasadnione wydają się kierunki prac ustawodawczych zmierzające do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność z mocy ustawy.